Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
Wirklicher Souveränitätsverzicht fällt weiter schwer
Kriege am Golf, auf dem Balkan, in Afghanistan, im Irak, in Palästina und im Libanon: Die Welt nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ist durch viele regionale Krisenherde geprägt, die sich oft vor „der europäischen Haustür“ befinden. Von der EU wird deshalb die Übernahme weltpolitischer Verantwortung erwartet. Europa muss zur Lösung internationaler Konflikte beitragen. Gerade die Krisen und Bürgerkriege auf dem Balkan haben gezeigt, dass Frieden nur noch im Rahmen einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erreichbar ist.
Die Außenpolitik gehört in Europa zu den Kernelementen nationalstaatlicher Souveränität. Deshalb fällt den Mitgliedstaaten die Übertragung von Kompetenzen und das gemeinsame Handeln auf diesem Gebiet besonders schwer. Die offen zu Tage getretenen Differenzen zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Irak-Krise Anfang 2003 machten diese Problematik noch einmal deutlich.
Seit nunmehr fünfzig Jahren wird in Europa der Versuch gemeinsamen Handelns auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik unternommen. 1954 scheiterte die Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft am französischen Widerstand. In einem nächsten Anlauf in den siebziger Jahren gelang es immerhin, unverbindliche Abstimmungsprozesse im Rahmen der „Europäische Politische Zusammenarbeit“ zu verstetigen. Erst in der „Einheitlichen Europäischen Akte“ wurden 1986 Verfahrensregeln für die EPZ vertraglich festgeschrieben. Dennoch blieb die EPZ ein eher lockerer Rahmen für Konsultation und Koordinierung.
Die Beschlüsse des Europäischen Rates von Maastricht im Dezember 1991 zur Gründung einer Politischen Union bedeuteten für die EPZ eine entscheidende Zäsur: Mit dem Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union am 1. November 1993 wurde die EPZ zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) fortentwickelt.
Der Übergang von der EPZ zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik war jedoch lediglich ein weiterer kleiner Schritt auf dem Weg zu einer tatsächlichen gemeinsamen Außenpolitik der EU. Nach wie vor blieben die Regeln der außenpolitischen Zusammenarbeit „intergouvernemental“ ausgestaltet: In den allermeisten Fällen mussten Entscheidungen einstimmig getroffen werden. Die Europäische Kommission erhielt zwar kein alleiniges Initiativrecht, wurde aber an allen Aspekten der Arbeit beteiligt und konnte neben den Mitgliedstaaten eigene Vorschläge machen. Darüber hinaus wurden konkrete Instrumente für die GASP festgelegt: Die Mitgliedstaaten unterrichteten sich zu außen- und sicherheitspolitischen Fragen von allgemeinem Interesse im Rat gegenseitig und konnten gemeinsame Standpunkte festlegen.
Durch den Vertrag von Amsterdam wurden die institutionellen Bestimmungen der GASP erneut fortentwickelt. Der Rat kann in einer „Gemeinsamen Strategie“ die grundlegenden Linien der gemeinsamen Politik bestimmen. Dies muss einstimmig geschehen. Zu Fragen der Ausführung kann dagegen mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden. Nur aus sehr gewichtigen Gründen kann ein Land einen Mehrheitsbeschluss verhindern.
Darüber hinaus wurde eine Planungs- und Analyseeinheit geschaffen, um die Arbeit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu verbessern und Entscheidungen vorzubereiten.
Durch die Ernennung Javier Solanas zum „Generalsekretär des Rates und Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ auf dem Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs 1999 in Köln wurde der GASP Gesicht und Stimme verliehen. Die "Troika", die die EU nach außen vertritt, setzt sich aus Präsidentschaft, Hohem Vertreter für die GASP und Kommission zusammen.
Die Regelfinanzierung der operativen Ausgaben der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik erfolgt jetzt aus dem EU-Haushalt. Schließlich kann der Rat auf Grundlage eines einfachen Beschlusses Übereinkünfte mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen abschließen.
Der Europäische Rat von Nizza (7.-9.12.2000) beschloss die Einsetzung neuer, ständig in Brüssel angesiedelter Gremien zur Stärkung der GASP und zum Aufbau der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU bleibt dennoch von allen Politikbereichen, mit denen sich die EU befasst, noch am stärksten durch zwischenstaatliche Elemente geprägt. Das Mehrheitsprinzip gewinnt weiter sehr langsam an Bedeutung.
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) heute
Der Vertrag von Nizza, der am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist, enthält neue GASP-Bestimmungen. Die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik werden klar definiert:
- die Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen und der Unabhängigkeit und territorialen Unversehrtheit der Union;
- die Stärkung der Sicherheit der Union und ihrer Mitgliedstaaten in allen ihren Formen;
- die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen sowie den Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und den Zielen der Charta von Paris;
- die Förderung der internationalen Zusammenarbeit;
- die Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Artikel 11 Absatz 2 verlangt von den Mitgliedstaaten:
- die GASP aktiv und vorbehaltlos zu unterstützen;
- sich jeder Handlung zu enthalten, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit in den internationalen Beziehungen schaden könnte;
Akteure der GASP
In die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sind alle Akteure des außenpolitischen Handelns der Regierungen eingebunden:
- Die Staats- und Regierungschefs als "Europäischer Rat". Sie legen die allgemeinen Grundsätze und Leitlinien der GASP fest. Sie können einstimmig gemeinsame Strategien beschließen, die für alle Staaten bindend sind und von der EU durchgeführt werden.
- Die Außenminister, die monatlich unter Anwesenheit eines Mitglieds der Europäischen Kommission im Rat zusammentreten. Der Rat kann auf der Basis einer gemeinsamen Strategie mit qualifizierter Mehrheit gemeinsame Standpunkte oder Aktionen beschließen. Die gemeinsame Aktion ist das stärkste Instrument gemeinsamen Handelns in der Außenpolitik. Solche Aktionen können sowohl politische als auch andere, z. B. militärische Maßnahmen einschließen. Für Beschlüsse, die nicht auf einer gemeinsamen Strategie beruhen, ist Einstimmigkeit erforderlich.
- Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) mit Sitz in Brüssel, das die Tagesarbeit leistet. Die Mitglieder des PSK erhalten ihre Weisungen direkt aus den Außenministerien der Mitgliedstaaten, die ihrerseits über die "Europäischen Korrespondenten" ständig miteinander in Kontakt stehen.
- Experten aus den nationalen Ministerien, die unter Leitung des PSK in Arbeitsgruppen Spezialthemen beraten, etwa die Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder Probleme auf dem Balkan oder im Nahen Osten.
- Die Botschafter der 15 Mitgliedstaaten und die Delegationen der Europäischen Kommission überall in der Welt und bei internationalen Organisationen; sie arbeiten im Rahmen der GASP eng zusammen und stimmen sich gegenseitig ab.
Bei allen Beschlüssen, für die Einstimmigkeit vorgeschrieben ist, kann ein Mitgliedstaat sich der Stimme enthalten; er kann damit aber Beschlüsse nicht verhindern (man spricht von "konstruktiver Enthaltung"). Das Land, das sich der Stimme enthalten hat, ist nicht verpflichtet, diesen Beschluss durchzuführen, akzeptiert aber, dass er für alle anderen Staaten bindend ist und unterlässt alles, was die Ausführung des Beschlusses durch die anderen Staaten behindern könnte.
Der ständigen Information rund um die Uhr dient ein eigens für die GASP eingerichtetes und zentral von Brüssel aus gesteuertes Kommunikationsnetz ("Coreu", kurz aus "Correspondance europeenne"); es verbindet die Außenministerien, die Europäische Kommission und das Ratssekretariat in Brüssel miteinander.
Nach außen, also gegenüber Staaten und Organisationen in aller Welt, wird die Europäische Union in Fragen der Gemeinsamen Außenpolitik in der Regel durch die "Troika" vertreten: Ratspräsidentschaft, der Generalsekretär des Rates in seiner Eigenschaft als Hoher Vertreter für die GASP und die Kommission.
Im Generalsekretariat in Brüssel wurde eine "Strategieplanungs- und Frühwarneinheit" eingerichtet; sie soll außenpolitische Entwicklungen und Ereignisse überwachen und analysieren und frühzeitig vor möglichen Krisen warnen.
Das Europäische Parlament nimmt beratend an der GASP teil; es wird regelmäßig unterrichtet und zu wichtigen Aspekten und grundlegenden Weichenstellungen der GASP gehört. Der Ratsvorsitz muss darauf achten, dass diese Stellungnahmen des Europäischen Parlaments gebührend berücksichtigt werden. Das Parlament kann Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten und wird über die Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik informiert.
Instrumente der GASP
Über die GASP wird im "Rat Allgemeine Angelegenheiten" entschieden, in dem die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten zusammentreffen. Der Rat tagt in der Regel einmal monatlich; er verfügt im Bereich der GASP über drei Instrumente:
Der Gemeinsame Standpunkt (Art. 15 EUV): In gemeinsamen Standpunkten wird ein für die Mitgliedstaaten verbindliches "Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art" bestimmt. Die Mitgliedstaaten "tragen dafür Sorge, daß ihre einzelstaatliche Politik mit den gemeinsamen Standpunkten in Einklang steht." Die Annahme Gemeinsamer Standpunkte erfolgt in der Regel einstimmig, außer wenn es hierbei um die Umsetzung einer „Gemeinsamen Strategie“ geht.
Die Gemeinsame Aktion (Art. 14 EUV): Gemeinsame Aktionen werden verabschiedet, wenn die Union auf einem konkreten Gebiet der Außenpolitik operativ tätig werden will (Entsendung von Wahlbeobachtern, Ernennung eines Sonderbeauftragten, Verhängung bestimmter Sanktionen). In dem Text der Gemeinsamen Aktion werden die Ziele, die Mittel und der Zeitraum, auf den sich die Gemeinsame Aktion bezieht, benannt. Die Entscheidung über eine Gemeinsame Aktion erfolgt einstimmig, mit Ausnahme der Fälle, in denen es um die Durchführung einer Gemeinsamen Strategie geht.
Die Gemeinsame Strategie (Art. 13 EUV i.V. mit Art. 23 Abs. 2 EUV): Das Instrument der Gemeinsamen Strategie ist mit dem Vertrag von Amsterdam neu geschaffen worden. Ziel war es, eine Form des EU-internen Rechtsakts zu schaffen, der die Mitgliedstaaten in ihren Politiken noch stärker als bisher auf eine gemeinsame EU-Linie festlegen und damit zu größerer Kohärenz der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik beitragen kann. Diese Strategien können ein umfassendes Konzept der Union zu einem bestimmten Bereich (geographisch oder thematisch) ihrer Außenpolitik enthalten. Zu dessen Umsetzung wird in der Strategie eine Reihe konkreter Maßnahmen verbindlich festgeschrieben. Die Strategie wird einstimmig durch den Europäischen Rat (Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten) beschlossen. Weitere Maßnahmen zur Umsetzung (Gemeinsame Standpunkte oder Gemeinsame Aktionen) können dagegen vom Allgemeinen Rat mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden.
Die Erklärungen: Außerdem gibt die Union regelmäßig wertende Erklärungen zu aktuellen politischen Ereignissen ab (sie verurteilt zum Beispiel die Anwendung der Todesstrafe in einem Staat oder begrüsst den friedlichen Verlauf von Parlamentswahlen in einem anderen), die die Mitgliedstaaten politisch binden. Die der EU assoziierten Staaten können sich solchen Erklärungen, aber auch Gemeinsamen Standpunkten und Gemeinsamen Aktionen, anschließen und sind dann durch diese ebenfalls unmittelbar gebunden.
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde das Amt eines "Hohen Vertreters für die GASP" geschaffen (Art. 26 EUV), der zugleich in Personalunion Generalsekretär des Rates der EU ist; seit dem 18. Oktober 1999 nimmt Javier Solana diese Aufgabe wahr. Er soll als "Mr. GASP" der GASP mehr Effizienz, mehr Kohärenz und größere Sichtbarkeit verleihen. Außerdem soll der "Hohe Vertreter", der auf fünf Jahre ernannt wird, für die Kontinuität der GASP über die halbjährlich wechselnden Präsidentschaften hinweg wachen. Zur Unterstützung des Hohen Vertreters ist im Ratssekretariat die "Strategieplanungs- und Frühwarneinheit", im Brüsseler Sprachgebrauch kurz auch "Politischer Stab" genannt, eingerichtet worden. Dieses neue Gremium erarbeitet regelmäßig außen- und sicherheitspolitische Analysen aus allen GASP-relevanten Bereichen.
Gegenüber dritten Staaten wird die EU in GASP-Angelegenheiten durch die jeweilige Präsidentschaft vertreten; der Hohe Vertreter für die GASP unterstützt die Präsidentschaft bei dieser Aufgabe (siehe Art. 18 Abs. 3 EUV); die Kommission wird gleichfalls beteiligt, so daß in den Kontakten mit Drittstaaten häufige das sogenannte "Troika"-Format gewählt wird: Präsidentschaft, Hoher Vertreter und Kommission. Die jeweils nachfolgende Präsidentschaft wird häufig ebenfalls hinzugezogen.
Die einer Ratsentscheidung vorausgehende Abstimmung innerhalb der EU über gemeinsame außen- und sicherheitspolitische Maßnahmen erfolgt in GASP-Arbeitsgruppen, in den Sitzungen der für die GASP zuständigen Botschaftsräte an den Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten in Brüssel sowie in den Sitzungen des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees (PSK). Das PSK kann in zwei Formationen zusammentreten: Regelmäßig treffen sich in Brüssel die PSK-Vertreter der Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten, beim PSK im Hauptstadtformat kommen die Politischen Direktoren der Außenministerien zusammen. Daneben besteht die Möglichkeit, über ein besonderes Informationsnetz zwischen den EU-Hauptstädten Nachrichten und Stellungnahmen, sogenannte COREUs ("CORrespondance EUropéenne"), auszutauschen. Dies ermöglicht eine laufende Abstimmung zu den aktuellen Fragen der GASP.
Beschlüsse fassen
Beschlüsse sind nach wie vor fest an die Vorschrift der Einstimmigkeit gebunden - äußerst komplex und ziemlich unflexibel. Absatz 1 des neuen Artikels 23 (J.13) schreibt als allgemeine Regel für die GASP Einstimmigkeit mit konstruktiver Enthaltung vor: Die Stimmenthaltung von Mitgliedern steht dem Zustandekommen der Beschlüsse nicht entgegen. Absatz 2 des Artikels 23 sieht für auf einer gemeinsamen Strategie beruhende gemeinsame Aktionen, gemeinsame Standpunkte oder Beschlüsse sowie für einen Beschluss zur Durchführung einer gemeinsamen Aktion oder eines gemeinsamen Standpunkts die qualifizierte Mehrheit vor, es sei denn, dass ein Mitgliedstaat aus wichtigen Gründen der nationalen Politik vorher erklärt, dass er die Absicht hat, einen dieser Beschlüsse abzulehnen. In diesem Fall kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit verlangen, dass die Frage zur einstimmigen Beschlussfassung an den Europäischen Rat verwiesen wird.
Die parlamentarische Kontrolle und die Rolle der Europäischen Kommission
Der neue Artikel 21 (J.11) sieht für das Europäische Parlament lediglich eine beratende Rolle vor. Der Vorsitz und die Kommission unterrichten das Europäische Parlament regelmäßig über die Entwicklung der GASP. Das Europäische Parlament kann Anfragen oder Empfehlungen an den Rat richten und einmal jährlich eine Aussprache über die diesbezüglich erzielten Fortschritte führen.
Rechtsgrundlagen
Rechtsgrundlage ist im Wesentlichen Titel V des Vertrags über die Europäische Union (EUV) zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) [Artikel 11 bis 28 (J.1 bis J.18)].
Andere Bestimmungen betreffen die GASP indirekt. Im EU-Vertrag:
- Titel I (gemeinsame Bestimmungen), insbesondere die Artikel 2 und 3 (B und C);
- die Schlussbestimmungen des Titels VIII (VII);
- das dem Vertrag durch den Vertrag von Amsterdam beigefügte Protokoll zu Artikel 17 (J.7);
- die Erklärungen 27 bis 30, angenommen von der Regierungskonferenz von 1990 (im Rahmen des Vertrags von Maastricht);
- die fünf Erklärungen zur GASP, angenommen von der Regierungskonferenz von 1996 (im Rahmen des Vertrags von Amsterdam): Nr. 2 zur verbesserten Zusammenarbeit zwischen der EU und der WEU; Nr. 3 zur WEU; Nr. 4 zu den Artikeln 24 (J.14) und 38 (K.10); Nr. 5 zu Artikel 25 (J.15) und Nr. 6 zur Schaffung einer Strategieplanungs- und Frühwarneinheit.
Im EG-Vertrag: die Artikel 296, 297, 300 und 301 (223, 224, 228 und 228a).
Der EU-Reformvertrag
Die Europäische Verfassung sollte auf dem Gebiet der Außenpolitik einen wirklichen Durchbruch bringen. Die Europäische Verfassung wird nicht kommen, aber der Reformvertrag wird ihre Fortschritte im Bereich der GASP übernehmen. Dann wird die Union außenpolitisch gleich dreifach vertreten durch: den Kommissionspräsidenten, den Hohen Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (EU-Außenminister) und den Präsidenten des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs. Dessen Amtszeit dauert nicht mehr nur sechs Monate, sondern zweieinhalb Jahre und kann ein Mal verlängert werden.
Der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik übernimmt sowohl die Aufgaben des außenpolitischen Beauftragten des EU-Rats als auch jene des EU-Kommissars für Außenbeziehungen («Doppelhut»). Er wird Mitglied und Vizepräsident der Kommission und leitet einen eigenen diplomatischen Dienst der EU.
