Gesetzgebung

Primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht

Die EU-Gesetzgebung unterscheidet sich wesentlich von der nationalen Gesetzgebung. Sie ist geprägt durch sehr langwierige Verfahren und eine große Zahl von Akteuren. Was langfristig auf Europäischer Ebene heißen kann, zeigt das Gesetzgebungsverfahren zur "Europa AG", das mit einer Verfahrensdauer von 30 Jahren Rekordhalter ist.

Obwohl die Verfahren sehr lange dauern, sind die Zeitfenster zur Einflußnahme auf den Gestaltungsprozess sind oft sehr klein. Angesichts der kaum vorhandenen europäischen Öffentlichkeit hat sich dabei ein sehr informelles Verfahren entwickelt, das einzelne Interessengruppen dazu zwingt, ständig sehr nah am Geschehen zu sein, ihre Themen genau zu verfolgen.

Bei der Rechtsetzung in der Europäischen Union wirken mehrere Organe zusammen: die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament. Zur Erarbeitung vieler Rechtsakte werden außerdem der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen beratend hinzugezogen.

Die Vorschläge für die „Gesetze“ der EU werden von der Europäischen Kommission erarbeitet und dem Rat der Europäischen Union vorgelegt. Sie allein hat in der Regel das Vorschlagsrecht, das sogenannte „Initiativrecht“. Sie überwacht auch die Anwendung des Gemeinschaftsrechts. Bei Vertragsverletzungen kann die Kommission Verfahren einleiten, die vor dem Europäischen Gerichtshof enden können: Dessen Urteil muss sich jeder Mitgliedstaat beugen.

Vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht war der Rat die alleinige gesetzgebende (legislative) Gewalt in der Europäischen Union. Bei der Erarbeitung von Gesetzen war zwar auch das Europäische Parlament beteiligt - im Zweifelsfall behielt aber der Rat das letzte Wort.

Heute arbeiten Rat und Parlament bei der europäischen Gesetzgebung eng zusammen. In vielen Politikbereichen kann der Rat ohne die Zustimmung des Europäischen Parlaments nicht mehr europäisches Recht setzen.

Durch den in Maastricht geschlossenen Vertrag über die Europäische Union wurde die Stellung des Parlaments entscheidend gestärkt. Besonders wichtig ist ein neues Beschlussverfahren, das „Mitentscheidungsverfahren“: In Bereichen wie Binnenmarkt, Verbraucherschutz (Verbraucher) oder mehrjährige Umweltprogramme (Umwelt) kann europäisches Recht nicht mehr ohne Zustimmung des Parlaments gesetzt werden. Mit dem Vertrag von Amsterdam ist die Anwendbarkeit des Mitentscheidungsverfahren stark ausgeweitet worden.

Das Mitenscheidungsverfahren im Einzelnen
Das Verfahren der Mitentscheidung von Parlament und Rat umfasst eine, zwei oder drei Lesungen.

In dritter Lesung ist das Parlament aufgerufen, diese Einigung zu bestätigen. (Andernfalls gilt der Vorschlag für ein Gemeinschaftsgesetz als nicht angenommen)

Primäres Gemeinschaftsrecht
Die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften, deren Ergänzungen und der Vertrag über die Europäische Union bilden das „Primärrecht“ (Einheitliche Europäische Akte, Vertrag von Maastricht, Vertrag von Amsterdam, Vertrag von Nizza). Dieses Primärrecht ist mit dem Verfassungsrecht auf der Ebene der Nationalstaaten durchaus vergleichbar. In den EU-Verträgen sind die genauen Entscheidungsabläufe zur Setzung europäischen Rechts, das institutionelle Gefüge und die Kompetenzen der Union geregelt.

Auf der Grundlage dieses Primärrechts beschließt der Rat der Europäischen Union das sogenannte „Sekundärrecht“. Diese „europäischen Gesetze“ werden in Form von Richtlinien, Verordnungen und Entscheidungen erlassen.

Sekundäres Gemeinschaftsrecht
Die Handlungsformen der EG nach Art. 249 (189) EGV sind: Verordnung, Richtlinie, Entscheidung, Empfehlungen und Stellungnahmen. Es handelt sich dabei um gemeinschaftsrechtlich eigenständige Rechtsinstitute ohne Bezug zu nationalen Rechtsinstituten. Von den zuständigen Organen können diese Rechtshandlungen nur dann rechtswirksam vorgenommen werden, wenn ihnen eine Vorschrift des Vertrages die Befugnis dazu verleiht (Prinzip der beschränkten Einzelermächtigung). Die einzelnen Rechtsakte (mit Ausnahme der unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen) müssen auf konkrete Vertragsbestimmungen gestützt werden können (einschließlich der sog. implied powers). Fehlt eine besondere Vertragsbefugnis, so kann unter Umständen auf die subsidiäre Kompetenznorm des Art. 308 (235) EGV zurückgegriffen werden. Die in Art. 249 (189) EGV enthaltene Aufzählung der Rechtshandlungen ist nicht abschließend, es gibt darüber hinaus eine Reihe von Handlungsformen, wie z.B. Beschlüsse, Entschließungen, Feststellungen, Organisations- und innerdienstliche Handlungen, deren Bezeichnung, Struktur und Rechtswirkungen sich aus den einzelnen Vertragsbestimmungen oder dem Zusammenhang des Vertragsrechts ergeben.

Richtlinien legen ein Ziel und einen Zeitrahmen für dessen Umsetzung fest. Sie müssen von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Welche Mittel der Mitgliedstaat dabei einsetzt, bleibt ihm überlassen. Wird eine Richtlinie nicht, unvollständig oder nicht rechtzeitig in nationales Recht umgesetzt, können sich Unionsbürger unter bestimmten Voraussetzungen vor den nationalen Gerichten direkt auf sie berufen.

Damit die in der Richtlinie aufgestellten Zielvorgaben für die einzelnen Bürger wirksam werden, ist ein Umsetzungsakt durch den nationalen Gesetzgeber erforderlich, mit dem das nationale Recht an die in der Richtlinie festgelegten Ziele angepasst wird. Der einzelne Bürger wird grundsätzlich erst durch den Rechtsakt, der zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht führt, berechtigt und verpflichtet.

Die Mitgliedstaaten haben wegen der Bindung nur an die Zielvorgaben der Richtlinie bei ihrer Umsetzung in nationales Recht einen Gestaltungsspielraum, um den jeweiligen nationalen Besonderheiten Rechnung tragen zu können. Es besteht eine Umsetzungspflicht innerhalb der in der Richtlinie festgesetzten Frist. Bei der Umsetzung von Richtlinien müssen die Mitgliedstaaten die innerstaatlichen Formen wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts am besten geeignet sind (Art. 10 (5) EGV, "effèt utile"). Richtlinien müssen in verbindliche innerstaatliche Rechtsvorschriften umgesetzt werden, die den Erfordernissen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit genügen und für den Einzelnen eine einklagbare Rechtsposition begründen. Aufgrund von EG- Richtlinien angenommene Rechtsvorschriften dürfen nicht mehr entgegen den Richtlinienvorgaben abgeändert werden (Sperrwirkung der Richtlinie).

Verordnungen gelten nach ihrer Verabschiedung direkt in allen Mitgliedstaaten. Sie sind für die Mitgliedstaaten, ihre Behörden und Organe unmittelbar verbindlich. Steht eine Verordnung im Konflikt mit einem nationalen Gesetz, so hat die Verordnung Vorrang. Entscheidungen richten sich direkt an einen bestimmten Adressaten und sind für diesen direkt in allen ihren Teilen verbindlich.

Eine Verordnung hat allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Verordnungen sind als "Gesetze der Gemeinschaften" von ihren Adressaten (Einzelpersonen, Mitgliedstaaten, Gemeinschaftsorgane) in vollem Umfang zu befolgen. Eine Verordnung gilt, ohne dass es eines nationalen Umsetzungsaktes bedarf, unmittelbar in allen Mitgliedstaaten aufgrund der Veröffentlichung im Amtsblatt der EG.

Die Verordnung dient der Gewährleistung einer einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten. Zugleich werden durch sie mitgliedstaatliche Regelungen von der Anwendbarkeit ausgeschlossen, die inhaltlich mit dem Regelungsgegenstand der Verordnung unvereinbar sind. Mitgliedstaatliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften sind nur insoweit zulässig, als dies in der Verordnung vorgesehen oder sonst zu ihrer wirksamen Durchführung erforderlich ist. Mitgliedstaatliche Durchführungsvorschriften dürfen Reichweite und Wirksamkeit einer Verordnung nicht verändern oder ergänzen (Art. 10 (5) EGV).

Entscheidung: Sie ist in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet. Adressaten einer Entscheidung können Mitgliedstaaten oder natürliche oder juristische Personen sein. Die Entscheidung dient der Regelung konkreter Sachverhalte gegenüber bestimmten Adressaten. Ebenso wie Richtlinien können Entscheidungen Verpflichtungen für einen Mitgliedstaat enthalten, dem einzelnen Bürger eine günstigere Rechtsstellung einzuräumen. In diesem Fall bedarf es zur Begründung von Ansprüchen Einzelner - ebenso wie bei der Richtlinie - eines Umsetzungsaktes seitens des betroffenen Mitgliedstaates. Entscheidungen können unter den gleichen Voraussetzungen wie Richtlinienbestimmungen unmittelbar anwendbar sein.

Empfehlungen und Stellungnahmen: Sie sind nicht verbindlich und begründen für den Empfänger keine Rechte und Pflichten.

Von der EG abgeschlossene völkerrechtliche Verträge
Die Gemeinschaft besitzt die partielle Völkerrechtsfähigkeit und kann daher im Rahmen ihrer Kompetenz mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen völkerrechtliche Verträge abschließen. Die auf diesem Wege von der Gemeinschaft abgeschlossenen Verträge sind für die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten gem. Art. 300 (228) Abs. 7 EGV verbindlich und integrativer Bestandteil des Gemeinschaftsrechts.

Begleitendes Gemeinschaftsrecht
Normen, die in völkerrechtlichen Verträgen enthalten sind, die zwischen den Mitgliedstaaten abgeschlossen werden und Ziele der Gemeinschaft fördern (z.B. Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen). Der Abschluss solcher völkerrechtlicher Verträge ist teilweise in Art. 293 (220) EGV vorgesehen.

Rangordnung innerhalb des Gemeinschaftsrechts
Das primäre Gemeinschaftsrecht steht an der Spitze der Normenhierarchie. Untereinander sind die Normen des primären Gemeinschaftsrechts grundsätzlich gleichrangig. Von der Gemeinschaft abgeschlossene völkerrechtliche Verträge stehen im Rang unter dem primären Gemeinschaftsrecht. Darunter steht regelmäßig das sekundäre Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 7 (4 I 2) EGV), d.h. diese Rechtsakte müssen für ihre Rechtmäßigkeit mit den ranghöheren Normen vereinbar sein. Es gibt keinen Vorrang einzelner Rechtsakte des sekundären Gemeinschaftsrechts von Rechts wegen oder etwa in Abhängigkeit vom erlassenden Organ.

Acquis communautaire
Das gesamte rechtliche Regelungsgefüge, das die EU ausmacht, alle Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, wird als "Acquis communautaire" bezeichnet. Schlecht übersetzt ins Deutsche hat sich die Bezeichnung "gemeinschaftlicher Besitzstand" durchgesetzt. Vor ihrem Beitritt zur Europäischen Union müssen die Beitrittsländer den gemeinschaftlichen Besitzstand akzeptieren und in ihre Gesetzgebung aufnehmen.

Der gemeinschaftliche Besitzstand ist das gemeinsame Fundament aus Rechten und Pflichten, die für alle Mitgliedstaaten im Rahmen der Europäischen Union verbindlich sind. Dieser Besitzstand entwickelt sich ständig weiter und umfasst:

Der gemeinschaftliche Besitzstand umfasst also nicht nur das Gemeinschaftsrecht im engeren Sinne, sondern auch alle Rechtsakte, die im Rahmen des zweiten und dritten Pfeilers der Union erlassen werden, sowie die in den Verträgen festgeschriebenen gemeinsamen Ziele. Die Union hat sich zum Ziel gesetzt, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu wahren und auszubauen.

Die Beitrittskandidaten müssen diesen gemeinschaftlichen Besitzstand akzeptieren, bevor sie der Union beitreten. Abweichungen vom gemeinschaftlichen Besitzstand werden nur in Ausnahmefällen und in begrenztem Umfang akzeptiert.



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