Verbrauchssteuern

Alkohol, Tabak, Mineralöl

Die Sätze und Strukturen der Verbrauchsteuern variieren zwischen den Mitgliedstaaten und wirken sich so auf den Wettbewerb aus. Die Erhebung von Abgaben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten zu höheren Sätzen als auf inländische Waren ist diskriminierend und durch Artikel 90 (95) des EG-Vertrags verboten.

Sehr große Besteuerungsunterschiede für ein bestimmtes Erzeugnis können zu Warenbewegungen, zu Verlusten von Einnahmen und zu Betrügereien führen.
Daher wurden seit den frühen siebziger Jahren Versuche unternommen, sowohl die Strukturen als auch die Sätze zu harmonisieren; die Fortschritte waren jedoch gering, zum Teil in Anbetracht von Überlegungen, die nicht nur rein steuerlicher Art waren. Zum Beispiel wurden in einigen Mitgliedstaaten hohe Steuersätze als Teil allgemeiner Politiken vorgeschrieben, die vom Alkoholkonsum und vom Rauchen abhalten sollten. Andererseits sind Wein und Tabak in einigen Mitgliedstaaten wichtige landwirtschaftliche Erzeugnisse.

Alkoholische Getränke

Eine weitere Schwierigkeit im Falle des Alkohols war die Uneinigkeit über das Ausmaß, in dem verschiedene Erzeugnisse im Wettbewerb miteinander stehen. 1983 urteilte der Gerichtshof über die im VK angewandten Steuersätze auf Wein und Bier (Rechtssache 170/78 (Slg. 1985)). Der Gerichtshof vertrat die Auffassung, dass die Erzeugnisse als Substitutionserzeugnisse betrachtet werden könnten, da "die zwei Getränke in der Lage sind, identische Bedürfnisse zu erfüllen". Die Kommission vertritt generell die Ansicht, dass "alle alkoholischen Getränke mehr oder weniger miteinander konkurrieren" (KOM(79)261).

Die ursprünglichen Kommissionsvorschläge zur Harmonisierung der Verbrauchsteuern auf Bier, Wein und alkoholische Getränke erfolgten 1972 (KOM(72)225). Die Prüfung dieser Vorschläge im Rat wurde Ende 1974 ausgesetzt und blieb auch trotz der Mitteilungen 1977 (KOM(77)338) und 1979 (KOM(79)261) weiterhin ausgesetzt. Neue Entwürfe von Rechtsvorschriften (KOM(85)15) wurden auch blockiert. Das Programm über den Einheitlichen Binnenmarkt von 1985 verlieh der Angelegenheit jedoch neuen Schwung. Alle vorhandenen Texte über Strukturen wurden durch einen neuen Vorschlag (KOM(90)432) ersetzt; im Oktober 1992 wurde daraus die Richtlinie 92/83/EWG. Sie legt die Erzeugnisse fest, auf welche Verbrauchsteuern erhoben werden, und die Methode der Festsetzung der Steuer (zum Beispiel im Falle von Bier durch Bezugnahme auf hl/Grad Plato bzw. hl/Grad Alkohol).

Die ursprünglichen Kommissionsvorschläge innerhalb des Programms über den Einheitlichen Binnenmarkt (KOM(87)328) beinhalteten, dass es für jedes Erzeugnis einen einzigen Gemeinschaftssatz geben würde, der als der Durchschnitt der bestehenden nationalen Sätze festgelegt wird. Sowohl für Wein als für Bier wäre dies 0,17 ECU pro Liter, für Spirituosen 3,81 pro 0,75 Literflasche gewesen. Anders als die Mehrwertsteuer liegen jedoch wenige nationale Verbrauchsteuern auf Alkohol in der Nähe des durchschnittlichen Satzes. Kein Mitgliedstaat fand die Vorschläge akzeptabel.

Dann schlug die Kommission einen flexibleren Ansatz vor (KOM(89)527). Anstelle von einheitlichen harmonisierten Sätzen würde es Mindestsätze und Zielsätze geben, wobei langfristig deren Annäherung vorgesehen ist. Letztendlich wurden nur die Mindestsätze in der Richtlinie 92/84/EWG übernommen. Die vereinbarten Sätze waren:

- Alkohol und alkoholische Getränke (z.B. Spirituosen): 550 ECU pro hl/Alkohol;
- Zwischenerzeugnisse: 45 ECU pro hl.;
- Wein und Schaumwein: 0 ECU pro hl.;
- Bier: 0,748 ECU pro hl/Grad Plato bzw. 1,87 ECU pro Grad Alkohol.
Gemäß dieser Richtlinie sollte der Rat diese Sätze bis Ende 1994 überprüft und notwendige Änderungen beschlossen haben. Bis zum Jahresende wurden jedoch keine Kommissionsvorschläge veröffentlicht. Ein Textentwurf schlug vor, die Mindestsätze auf Spirituosen, Zwischenerzeugenisse und Bier heraufzusetzen, um ihren tatsächlichen Wert aufrechtzuerhalten, und den Mindestsatz für Wein von 0 auf 9,925 ECU pro hl heraufzusetzen. Dieser Text wurde jedoch nicht angenommen.Im September 1995 wurde ein Bericht der Kommission über die Verbrauchsteuersätze veröffentlicht (KOM(95)285). Anstatt neue Sätze für die Mindestverbrauchsteuersätze vorzuschlagen, schlug der Bericht vor, dass das ganze Thema im Verlauf allgemeiner Konsultationen über die Verbrauchsteuern mit den nationalen Verwaltungen, dem Handel und anderen Interessengruppen geprüft werden sollte.

Tabakerzeugnisse

Die Basisstruktur der Verbrauchsteuern auf Tabak innerhalb der Gemeinschaft wurde 1972 durch die Richtlinie 72/464/EWG festgelegt. Zwischen 1972 und 1978 wurde die Richtlinie 13 mal abgeändert. Eine zweite Richtlinie, 79/32/EWG, wurde Ende 1978 erlassen. Schließlich wurden beide Richtlinien im Lichte des Programms für den Einheitlichen Binnenmarkt durch die Richtlinie 92/78/EWG geändert. All diese Richtlinien sind jetzt in einem einzigen konsolidierten Text zusammengefasst (KOM(94)355 vom 3.Oktober 1994).

Die Kategorien von steuerpflichtigen Tabakwaren wurden wie folgt festgelegt:

- Zigaretten;
- Zigarren und Zigarillos;
- Rauchtabak: Feinschnittabak für selbstgedrehte Zigaretten, anderer Rauchtabak.
Bei Zigaretten muss sich die Steuer aus einer proportionalen ("ad valorem") Verbrauchsteuer, die errechnet wird als Prozentsatz des Kleinverkaufshöchstpreises, in Verbindung mit einer spezifischen Verbrauchsteuer, die pro Einheit des Erzeugnisses errechnet wird, zusammensetzen. Die proportionalen und die spezifischen Sätze müssen für alle Zigaretten gleich sein; der spezifische Satz muss "unter Bezugnahme auf Zigaretten der Preisklasse festgelegt werden, die am meisten gefragt ist".

Die Festlegung eindeutiger Kriterien erwies sich jedoch als schwer lösbares Problem. Die Richtlinie stellt fest, dass "in der Endstufe der Harmonisierung der Strukturen" das Verhältnis zwischen der spezifischen Verbrauchsteuer und der proportionalen Verbrauchsteuer (einschließlich der Mehrwertsteuer auf der Verbrauchsteuer) in jedem Mitgliedstaat gleich sein sollte. Das Verhältnis sollte auch "das Gefälle der Herstellerabgabepreise angemessen widerspiegeln". Das einzige, das bisher erreicht wurde, ist jedoch, dass der spezifische Teilbetrag "weder niedriger sein darf als 5% noch höher als 75% des Gesamtbetrags aus proportionaler und spezifischer Verbrauchsteuer ...", und nicht mehr als 55% der gesamten Steuerlast (d.h. nach der Hinzufügung der Mehrwertsteuer).

Die Schwierigkeit, ein bestimmtes Verhältnis festzulegen, spiegelt die Struktur der gemeinschaftlichen Tabakindustrie wider. Eine spezifische Steuer - soundsoviel ECU pro Tausend Zigaretten - kommt den teureren Erzeugnissen der Privatunternehmen zugute, da Preisunterschiede geschmälert werden. Eine proportionale Steuer, insbesondere, wenn sie mit der Mehrwertsteuer kombiniert wird, hat den gegenteiligen Effekt, nämlich die Vervielfachung der Preisunterschiede. Innerhalb des bisher festgelegten breiten Spielraums haben einige Mitgliedstaaten einen minimalen spezifischen Teilbetrag, andere einen maximalen Teilbetrag gewählt, was wiederum zu Abweichungen bei den Einzelhandelspreisen beiträgt.

Die ursprünglichen Kommissionsvorschläge über Verbrauchsteuern innerhalb des Rahmens des Programms über den Einheitlichen Binnenmarkt (KOM(87)0325 und KOM(87)0326) waren für die absolute Harmonisierung der Sätze. Für Tabakerzeugnisse betrug der vorgeschlagene Satz den arithmetischen Durchschnitt - im Falle von Zigaretten war es der durchschnittliche spezifische Satz (19,5 ECU pro Tausend) plus der durchschnittliche proportionale Satz (53% einschließlich der Mehrwertsteuer). Letztendlich legten die Richtlinien über Zigaretten, 92/79/EWG, und andere Tabakerzeugnisse, 92/80/EWG, lediglich Mindestsätze fest:

- Zigaretten: 57% des Einzelhandelspreises einschließlich der Steuern;
- Handgerollter Tabak: 30% des Kleinverkaufspreises einschließlich der Steuern bzw. 20 ECU pro Kilo;
- Zigarren und Zigarillos: 5% des Kleinverkaufspreises einschließlich der Steuern bzw. 7 ECU pro Tausend Stück bzw. pro Kilo;
- Pfeifentabak: 20% des Kleinverkaufspreises einschließlich der Steuern bzw. 15 ECU pro Kilo.
Beide Richtlinien verpflichteten den Rat, auf der Grundlage eines Berichts der Kommission diese Sätze bis Ende 1994 zu überprüfen und sie gegebenenfalls anzupassen. Der schließlich im September 1995 veröffentlichte Bericht der Kommission (KOM(95)285) stellte fest, dass im Falle der Zigaretten die Gefahr besteht, dass eine strikte Anwendung der 57%-Schwelle die Unterschiede zwischen den nationalen Verbrauchsteuern eher vergrößern als verringern würde. Hinsichtlich der Punkte, für die die früheren Entwürfe die Übernahme der vom Europäischen Parlament empfohlenen Lösung befürwortet hatten (siehe unten), stellt der endgültige Bericht lediglich fest, dass, wenn nötig, "geeignete Vorschläge vorgelegt werden". Im Falle des handgerollten Tabaks bemerkt der Bericht, dass die Lage beträchtliche Betrügereien zur Folge haben kann, dass die Angelegenheit jedoch "nicht ausschließlich in den Bereich der Besteuerung fällt".

In einem weiteren, im Mai 1998 veröffentlichten Bericht wurde eine Lösung des "57%-Problems" durch eine technische Anpassung befürwortet, die den Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Mindestsätze mehr Flexibilität gibt. Außerdem wurden darin Erhöhungen der spezifischen Mindestbeträge vorgeschlagen, um die Inflation zu berücksichtigen: + 18,5% für den Zeitraum 1992-1998 und + 4,5% für 1999 und 2000 einschließlich (obwohl kein Mitgliedstaat tatsächlich weniger als die sich daraus ergebenden Sätze berechnet). Schließlich wird in diesem Bericht auch vorgeschlagen, das System in Zukunft nicht alle zwei Jahre, sondern alle fünf Jahre zu überprüfen.

Mineralöle
Die Basisstruktur der Verbrauchsteuern auf Mineralöle in der Gemeinschaft wurde mit der Richtlinie 92/81/EWG gelegt. Alle Mitgliedstaaten sind gehalten, vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen, die spätestens Ende 1997 überprüft werden sollten, eine Verbrauchsteuer auf Mineralöle als Heiz- oder Kraftstoff zu erheben. Mit der Entscheidung des Rates 92/510/EWG wurden eine Reihe von Befreiungen oder Ermäßigungen für bestimmte Erzeugnisse in einzelnen Mitgliedstaaten zugelassen.

Es handelt sich um spezifische Verbrauchsteuern, d.h. sie errechnen sich auf 1.000 Liter bzw. 1.000 kg des Erzeugnisses. Im Sinne der Verbrauchsteuern gelten als Mineralöle: verbleites Benzin; unverbleites Benzin; Gasöl; schweres Heizöl; Flüssiggas (LPG); Methan; Kerosin.

In den ursprünglichen Vorschlägen der Kommission für die Verbrauchsteuersätze auf Mineralöle im Rahmen des Binnenmarkt-Programms (KOM(87)327) war eine absolute Harmonisierung auf der Grundlage von Mittelsätzen (arithmetisches Mittel für Benzin und LPG, gewogenes Mittel für Heizöl) vorgesehen. Auch in der revidierten Fassung von Juni 1989 (KOM(89)260) erklärte die Kommission, dass in Anbetracht der gegenüber den Sektoren Alkohol und Tabak größeren Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen "auf Mineralöl... entweder Einheitssätze oder Spannen von Sätzen... anzuwenden (sind)".

Dessen ungeachtet wurden - wie im Falle von Alkohol und Tabak - mit der Richtlinie 92/82/EWG tatsächlich lediglich Mindestsätze festgesetzt, und zwar in folgender Höhe:

- verbleites Benzin: 337 ECU je 1.000 Liter;
- unverbleites Benzin: 287 ECU je 1.000 Liter, "sofern der Steuersatz in allen Fällen unter dem Steuersatz für verbleites Benzin liegt";
- Gasöl: 245 ECU je 1.000 Liter und ermäßigte Sätze auf Heizöl;
- schweres Heizöl (Diesel): 13 ECU je 1.000 kg;
- LPG und Methan, wenn sie als Kraftstoff verwendet werden: 100 ECU je 1.000 kg; sonst 36 ECU je kg oder 0 ECU;
- Kerosin, das als Kraftstoff verwendet wird: 245 ECU je 1.000 Liter; sonst 18 ECU je 1.000 Liter oder 0 ECU.
Diese Sätze sollen alle zwei Jahre, "erstmals spätestens am 31. Dezember 1994, anhand eines Berichts und gegebenenfalls eines Vorschlags der Kommission" überprüft werden. Der Bericht der Kommission wurde jedoch erst im September formell veröffentlicht (KOM (95)285). Frühere Entwürfe hatten zwar verschiedene Änderungen bei den Mindestsätzen vorgeschlagen, indem sie unverbleites Benzin statt verbleites Benzin zur Basis für den Standardsatz machten und die Spanne zwischen den Sätzen für Benzin und Dieselkraftstoff verringerten, doch enthielt der endgültige Bericht keine formellen Vorschläge.

Auch ist auf folgendes hinzuweisen: Obwohl es gewichtige Argumente gab, die Mindestverbrauchsteuersätze auf Heizöl anzuheben, hing dies davon ab, den Umfang der Abgaben auf konkurrierende Kraftstoffe auszudehnen (beispielsweise Erdgas und Kohle). Die Kommission führte detaillierte Konsultationen der nationalen Verwaltungen, des Handels und weiterer Interessengruppen durch, einschließlich einer Konferenz über Verbrauchsabgaben vom 13.-15. November l995 in Lissabon.

2. Der Vorschlag für eine CO2 /Energiesteuer

Das Hauptziel der Vorschläge der Kommission von l992 zur Einführung einer gemeinschaftsweiten Steuer auf Kohlendioxidemissionen und Energie war es, die CO2-Emissionen bis zum Jahr 2000 auf ihrem Stand von l990 zu stabilisieren. Dies wiederum wurde als Schlüsselelement in dem weltweiten Bemühen betrachtet, die Emission von "Treibhausgasen" zu verringern und die "globale Erwärmung" zu stoppen. Ein Nebenziel war jedoch eine allgemeine Energieeinsparung: und teilweise aus diesem Grund war die Steuer so konzipiert, dass sie nur zu 50 % CO2- Emissionen, die andere Hälfte hingegen den Energiegehalt betraf.

Schließlich wurde der Vorschlag auch als Teil einer Gesamtpolitik für eine Steuerreform betrachtet. Da sie "steuerlich neutral" sein sollte, konnte das Steuereinkommen verwendet werden, um andere Steuern zu senken - um insbesondere die allgemeine Steuerlast von der "Steuer auf Arbeit" (insbesondere Lohnnebenkosten) auf Steuern für die Verwendung von Ressourcen zu verlagern.

Nach der Ablehnung der Vorschläge von l992 im Rat, denen man sich aus technischen Gründen und solchen der nationalen steuerlichen Souveränität widersetzte, legte die Kommission eine geänderte Fassung vor (KOM(94)0127), die eine große Flexibilität bei der Einführung der Steuer durch die Mitgliedstaaten vorsah. Die Mindestsätze im ursprünglichen Vorschlag wurden zu Zielsätzen, und für verschiedene Industriezweige wurden Ausnahmen genehmigt.

Auch die geänderte Fassung wurde vom Rat nicht angenommen. Stattdessen setzen die einzelnen Mitgliedstaaten ihre eigenen Lösungen zur Verringerung der CO2- Emissionen fort. Die Umweltaspekte dieser Situation wurden in der Mitteilung der Kommission "Umweltsteuern und -gebühren im Binnenmarkt" (KOM(97)009) dargelegt.



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